产权归属清晰是自然资源资产产权制度的内在之义。作为自然资源资产产权制度改革的基础，自然资源统一确权登记工作承担着清晰界定全部国土空间中各类自然资源资产的所有权主体，划清“四个边界”（即划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源之间的边界）的任务。

自然资源登记单元的划定，实质是不同层级政府行使所有权的边界问题，关系下一步分级行使全民所有自然资源所有权的客体范围，是自然资源统一确权登记的核心步骤。这也是2020年2月印发《自然资源确权登记操作指南》（以下简称《指南》）的关键内容。如何准确把握自然资源登记单元划分规则，笔者认为，需重点把握以下内容。

一、自然资源登记单元的划分原则

基本原则是法律的一般规定，是抽象法律在应对变化的社会生活保持适用性的重要内容，同时也是整部法律的核心和主旨。自然资源登记单元的划分原则同样也是准确理解具体划分规则的“任督二脉”。

资源公有、物权法定原则。资源公有原则是社会主义公有制在自然资源确权登记中的体现。依据《物权法》第46条“矿藏、水流、海域属于国家所有”和第48条“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”的规定，自然资源确权登记相关规则明确按照权属不同，将自然资源分别登记为全民所有或集体所有。资源公有原则作为自然资源登记单元的划分原则，核心要义是要以自然资源所有权范围为基础划定登记单元，将登记单元内依法属于全民所有和集体所有的自然资源均划入登记单元。

物权法定原则来源于《物权法》第5条“物权的种类和内容，由法律规定”的规定。在划分自然资源登记单元时适用该原则，重点需把握两点，一是自然资源登记的权利类型只能是法律规定的物权类型，二是自然资源登记要与已登记的不动产物权边界做好衔接。

集中连片、保持生态功能完整性原则。集中连片、保持生态功能完整性原则是自然资源登记单元划分的核心原则。该原则来源于自然资源统一确权登记试点工作的实践经验，在《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《办法》）中也有明确规定。具体要求是自然资源登记单元不仅要按照不同自然资源的种类进行划分，更关键的，应充分考虑在生态、经济、国防等方面的重要程度和相对完整的生态功能、集中连片等因素。举例来说，自然保护地登记单元内，可能存在森林、草原、水流等各类自然资源，但是不应按照各类自然资源的种类划分登记单元，而应当保持自然保护地生态功能的完整性，统一划定一个整体登记单元。

应划尽划、不重不漏原则。应划尽划、不重不漏原则可以结合资源公有、物权法定原则以及集中连片、保持生态功能完整性原则一体适用。在自然资源统一确权登记试点过程中，试点地方发现典型的综合自然资源登记单元（如自然保护地）范围内的自然资源并非全部为全民所有，也存在集体所有的部分。为了回应自然资源的特性，保持生态功能完整性，该原则要求全部国土空间内的国有自然资源，以及自然保护地等自然生态空间内涉及的集体所有自然资源，只要符合自然资源登记单元条件的，均应划为自然资源登记单元，做到应划尽划，没有遗漏。

同时，由于各类自然资源和生态空间可能存在一定程度的交叉、重叠，《指南》依据应划尽划、不重不漏原则，进一步明确了登记单元划分的优先顺序，要求按照优先顺序划定，防止自然资源登记单元相互重叠。

二、自然资源登记单元的划分

自然资源登记单元的分类。根据登记客体的不同，《指南》将自然资源登记单元类型分为海域登记单元、无居民海岛登记单元，自然保护地登记单元，水流登记单元，国务院确定的重点国有林区登记单元，湿地、森林、草原、荒地等自然资源登记单元，探明储量的矿产资源登记单元。《指南》做出此种分类的主要目的有两个，一是解决登记单元划定的优先顺序问题，二是按照各个单独登记单元客体各自不同的特征，进一步细化不同的划分原则，提高登记单元划分规则的可操作性。

自然资源登记单元的划分顺序。不同类型登记单元划分的优先顺序规则，是为了解决登记客体存在一定程度的交叉、重叠时如何划分登记单元的问题。按照《指南》的规定，优先级最高的首先为海域和无居民海岛登记单元；其次是国家公园登记单元、国务院确定的重点国有林区登记单元、除国家公园外的其他类型自然保护地登记单元；再次是水流登记单元；最后是湿地、森林、草原、荒地等单项国有自然资源登记单元和探明储量的矿产资源登记单元。举例来说，在优先级最高的海域登记单元内，包含一个自然保护地，此时，不再划分自然保护地登记单元，只划定一个海域登记单元，在自然资源登记簿记载自然保护地的范围等内容。

需要注意的是，同一个登记单元内的国有自然资源，只能包含一个所有权直接行使主体或代理行使主体。如自然保护地内有铀矿等矿产资源，由于所有权代理行使主体不同一，因此，应当划分为自然保护地登记单元和探明储量的矿产资源登记单元两个单元。

三、自然资源登记单元的预划规则

各类自然资源登记单元的特性不同，《指南》对各类自然资源登记单元的划分规则和需掌握的要点及侧重点也做出了不同规定，进一步细化相关技术规则，回应了在试点过程中各地普遍反映登记单元划分规则难以把握的问题。

海域登记单元。在自然资源统一确权登记试点过程中，海域并没有作为一类自然资源纳入试点。但《物权法》明确了“矿藏、水流、海域属于国家所有”，海域作为一类自然资源具有纳入自然资源登记范围的合法性和可行性。因此，《办法》在修订过程中将海域纳入自然资源登记范围。《指南》结合海域的基本情况，进一步细化了登记单元划分规则。

具体来说，海域登记单元界线依据沿海县（市）行政管辖界线，自海岸线起至领海外部界线划定。若海域其中有海岛，应当扣除。由于海域登记单元的优先序列最高，单元范围内的自然保护地、湿地、探明储量的矿产资源等，不再单独划定登记单元。

《指南》要求海域登记单元划定要充分利用海域勘界成果，但考虑到依据现有海域勘界成果，可能不一定能形成自然资源登记单元要求的封闭空间，规定可以根据海域管理实际和传统习惯划定登记单元，解决没有海域勘界成果时，海域登记单元界线如何确定的问题。同时，为保持海域登记单元界线与海域勘界成果的一致性，防止两者出现冲突，明确要求海域登记单元界线与此后海域勘界成果界线存在不一致时，适时开展变更登记，做好两方面成果的衔接。

海域登记单元划分规则还有一个特殊的地方，即将海域登记单元划定和海域分级管辖结合起来，对省（自治区、直辖市）管辖海域以外的其他海域登记单元，依据各省（自治区、直辖市）管辖海域界线、领海外部界线划定，并扣除位于其中的海岛。渤海海域由于自海岸线起至领海外部界线之外的其他区域已经依据沿海县（市）行政管辖界线，分别划入不同的海域登记单元中，所以渤海中部海域单独划定登记单元。

无居民海岛登记单元。无居民海岛与海域是在《办法》中一并放入的自然资源类型。由于无居民海岛与自然保护地相似，属于生态空间范畴，岛上存在森林、荒地等其他各类自然资源。因此，目前也是一类单独自然资源登记单元。

无居民海岛登记单元按照“一岛一登”的原则，整岛单独划定一个登记单元。单元界线依据海岛岸线封闭的空间范围确定。按照“一岛一登”原则和登记单元的划分顺序，无居民海岛登记单元内的各类自然资源不再单独划定登记单元，反过来，位于自然保护区、自然公园自然保护地内的无居民海岛，单独划定为无居民海岛登记单元，不再划入自然保护地登记单元。

自然保护地登记单元。自然保护地登记单元是自然资源统一确权登记试点中的一类最典型的登记单元。按照国家公园改革的部署，我国目前建立了三江源国家公园等十大国家公园。2017年，原国土资源部已经完成对祁连山国家公园、湖南南山国家公园、三江源国家公园、福建武夷山国家公园等5个国家公园的自然资源确权登记试点工作，为自然保护地登记单元划分规则提供了丰富的实践经验。

由于自然保护地生态功能完整，根据试点实践经验，为衔接国家公园体制改革提出的管理和保护需求，在登记单元划分规则上，自然保护地单独划定一个登记单元，具体单元界线依据自然保护地管理或保护审批部门提供的管理或保护审批范围界线划定。

在登记单元划定的优先序列上，自然保护地位于海域、无居民海岛内，划为海域、无居民海岛登记单元，不再单独划定登记单元。自然保护区、自然公园位于国务院确定的重点国有林区内，划为国务院确定的重点国有林区登记单元，也不再单独划定登记单元。但是，若国家批准的国家公园位于国务院确定的重点国有林区内，则划为国家公园这类自然保护地登记单元。

为了落实“集中连片、保持生态功能完整性”和“应划尽划、不重不漏”原则，保持自然保护地的生态功能完整性，自然保护地登记单元范围内存在集体所有自然资源的，也一并划入登记单元。比如，2017年属于自然资源确权登记试点范围的武夷山国家公园、钱江源国家公园，划定的登记单元范围内集体所有的自然资源就占有较大比重，但并不影响自然资源确权登记。

水流登记单元。水流登记单元也是一类典型的自然资源登记单元，主要以河流、湖泊、水库等为单位划定登记单元。

水流登记单元界线划定应当以河流、湖泊管理范围为基础，结合堤防、水域岸线划定。具体来说，有堤防的河流、湖泊、水库，原则上在堤防和护堤地一定范围内划定登记单元界线；无堤防的，原则上在设计洪水位范围内、以地方政府确认的水域岸线划定登记单元界线。“堤防+护堤地一定范围”和无堤防根据设计洪水位确定的水域岸线通常和河流、湖泊管理范围一致，因此，多数情况下水流登记单元界线与河流、湖泊管理界线是一致的。但部分河流、湖泊管理范围线划定未与城镇开发边界红线、永久基本农田保护红线做好衔接，在遇到此类情况时，水流登记单元界线无须完全依据河流、湖泊管理范围线划定，而是原则上要避免与城镇开发边界红线、永久基本农田保护红线交叉，根据有无堤防、区分堤防内外不同情形来确定。

国务院确定的重点国有林区登记单元。国务院确定的重点国有林区登记单元与森林资源登记单元有相似之处，但由于其成规模、生态功能突出，《指南》将其单独列为一类自然资源登记单元。

国务院确定的重点国有林区登记单元界线以国家批准的范围界线为依据划定。对于国务院确定的重点国有林区的所有权代理行使主体，正在起草的委托代理行使所有权的资源清单可能明确由中央政府直接行使所有权，不再委托地方人民政府代理行使。因此，国务院确定的重点国有林区与自然保护地在客体范围上发生重叠时，国务院确定的重点国有林区登记单元应优先于除国家公园之外的其他自然保护地登记单元划定。

湿地、森林、草原、荒地等自然资源登记单元。2017年，自然资源统一确权登记试点工作探索确定自然资源登记范围有两种模式，一是以保证自然生态空间完整性的原则确定登记单元范围，典型如自然保护地登记单元，另一种是以适应自然资源监管便利性原则确定登记范围，典型如湿地、森林、草原、荒地资源等这些单门类自然资源登记单元。在总结试点经验的基础上，《指南》又区分了湿地资源和森林、草原、荒地资源的登记单元划分方法。湿地登记单元按照自然资源边界划定，森林、草原、荒地登记单元原则上应当以土地所有权为基础，按照国家土地所有权权属界线封闭的空间划定。其中，湿地登记单元还有一个特殊的地方需要注意。《物权法》第48条在列举自然资源种类时提出了滩涂资源，但考虑与第三次国土调查工作使用的土地利用分类标准衔接，《指南》明确滩涂资源不单独划定登记单元，全国国土调查已经调查为沿海滩涂和内陆滩涂的，沿海滩涂并入滨海湿地登记单元（已纳入海域登记单元和无居民海岛登记单元的除外），内陆滩涂并入内陆湿地登记单元。

在确定了这些单门类自然资源登记单元划分的基本规则外，《指南》还考虑了贯彻“集中连片、保持生态功能完整性”原则，规定对于湿地、森林、草原、荒地集中连片的情形，可以在保持生态功能完整性的基础上，整体将其划分为一个登记单元。具体到填写自然资源登记簿指标中的登记单元类型时，以单元内主要自然资源类型确定，同时在自然资源登记簿自然状况信息页记载单元内各类自然资源状况。在将湿地、森林、草原、荒地整体划为一个登记单元时，还要同时注意衔接森林、草原、荒地登记单元原则上以土地所有权为基础，按照国家土地所有权权属界线封闭的空间划定的规则，大的登记单元内的森林、草原、荒地资源要以国家所有为主；确实无法避开的，也可将集体所有部分纳入。

探明储量的矿产资源登记单元。探明储量的矿产资源，相对其他自然资源登记单元来说，单元划分规则比较简单，固体矿产以矿区，油气以油气田划分登记单元。若矿业权整合包含或跨越多个矿区的，以矿业权整合后的区域为一个登记单元。

探明储量的矿产资源登记单元界线，以矿产资源储量数据库导出的矿区范围，储量评审备案文件确定的矿产资源储量估算范围，以及国家出资探明矿产地清理结果认定的矿产地范围在空间上套合确定。为了体现完整保护和便利管理部门监管的要求，对于存在有不同阶段、不同时期、不同区域的多个储量估算范围并都已经过有关储量机构审批（认定）、备案的，《指南》规定要以包含多个储量估算范围的相对规整的范围作为登记单元的边界。

自然保护地内的矿产资源，通常不再单独划定登记单元，直接在自然保护地自然资源登记簿上记载探明储量矿产资源的范围、类型、储量等内容。此规定主要考虑与正在起草的委托代理行使所有权的资源清单等改革衔接。按照改革要求，已划入国家公园等自然保护地内的矿产资源，与自然保护地内的其他自然资源一样，主要以保护为主，由自然保护地所有权代理行使主体统一行使所有权，不再单列出来直接行使所有权或委托给其他代理行使主体。因此，自然保护地内的矿产资源不再单独划定登记单元。